一般而言，與地方政府舉債相關(guān)的主體較多，為便于研究，在將這些主體歸納為兩類：一類是債務(wù)資金的使用者，即各級政府預(yù)算單位；另一類政府債務(wù)率是債務(wù)資金的提供者（或?qū)徟�者），可能是地方財政部門，也可能是其他金融組織或個人，或者地方各級職能部門。對債務(wù)資金的使用者而言，其融資的規(guī)模是由主要地方政府官員決定的。馬克斯·韋伯在1947年出版的《社會組織和經(jīng)濟組織理論》一書中認為，官員的目標是權(quán)利，這如同經(jīng)濟人的目標是利潤一樣。尼斯坎南則認為，官員追求的目標是在他的任期內(nèi)獲得最大化預(yù)算。由于政府債務(wù)率主要地方政府官員的決策往往最后決定整個地方政府的決策，因此，地方政府也有預(yù)算最大化的偏好。

既然地方政府普遍存在預(yù)算最大化的趨勢，那么在舉債時，是否也具有債務(wù)預(yù)算最大化的趨勢呢？在中國，對地方政府各單位或部門來說，當(dāng)發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金不能滿足支出需要時，首先，政府債務(wù)率考慮的是盡快借到資金，而很少有人關(guān)注是否能還債。盡管有相關(guān)部門對地方政府的債務(wù)融資行為進行監(jiān)督，但受傳統(tǒng)官僚體制以及中國財政體制不完善的影響，政府債務(wù)率相關(guān)部門對地方政府債務(wù)的約束仍然只是一種軟約束。同時，由于在中國地方政府官員任期時間較短，與債務(wù)期限不匹配，往往是任期滿了債務(wù)卻遠未到期，因此地方政府官員在借債時往往不顧償債壓力，追求債務(wù)預(yù)算最大化成為了他們的理性選擇。綜上所述，地方政府具有債務(wù)預(yù)算最大化的偏好。

在以下的模型中，地方政府債務(wù)資金使用單位X和債務(wù)資金的提供者（或?qū)徟�者）Y之間可以被看做是一種雙邊壟斷關(guān)系。政府債務(wù)率X將生產(chǎn)出的公共產(chǎn)品賣給Y，并經(jīng)過他們最后賣給公共產(chǎn)品的使用者——當(dāng)?shù)厣鐣�公眾。不過，在這個市場上，發(fā)生的是用某種公共產(chǎn)出來交換債務(wù)預(yù)算。政府債務(wù)率與經(jīng)濟市場上的交換不同，X和Y之間的交換不是按照產(chǎn)出的單位價格來進行的。